О концепциях децентрализации и плагиате

25 марта в Министерстве регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства на встрече с представителями органов местного самоуправления обсудили Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. Очередную инициативу по воплощению в жизнь нетленного лозунга всех лет независимости Украины «Вся власть громадам» чиновники преподнесли общественности как эпохальное событие в истории нашего государства.

Репрезентант Концепции — вице-премьер В. Гройсман — предварил свое выступление хвалебной одой главе Кабмина. Дескать, участие в этом мероприятии премьер-министра Яценюка является свидетельством серьезности намерений правительства в проведении реформ. Сам же премьер поделился своим видением реформы по децентрализации власти, которая, по сути, сводится к трем основным пунктам: формирование местных исполнительных исполкомов, «полнота власти» на местах и ликвидация госадминистраций. Государственные мужи, соревнуясь в красноречии, окрестили Концепцию новым направлением в административно-территориальном реформировании (которое позволит усовершенствовать деятельность государственных институтов власти и органов самоуправления), отметили новизну и важность данного проекта.

Но, несмотря на пафосные заверения новой власти, утвержденная Кабмином Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине (распоряжение КМУ от 01. 04. 2014 №333) оказалась ни реформаторской, ни новаторской, ни даже оригинальной. Концепция Гройсмана по содержанию и целям является плагиатом Концепции Банковой, написанной в начале правления В. Януковича. Проект Гройсмана оказался очередным прожектом, декларацией о намерениях. Впрочем, как и публичные обещания новой власти подготовить к 15 апреля 2014 года проект измененной Конституции.

Даже поверхностный анализ Концепций Януковича и Гройсмана позволяет сделать вывод: данные документы в большинстве случаев практически идентичны. Оба проекта концепции предусматривают сохранение институтов госадминистраций с целью усиления президентской вертикали власти. Как известно, данное концептуальное положение по «децентрализации власти» разрабатывались Администрацией Президента Украины совместно с Министерством регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при участии швейцарских специалистов и было представлено на заседании Конституционной Ассамблеи в сентябре 2012 года.

Так о каком ноу-хау нового Кабмина может идти речь? И как данная Концепция корреспондирует с заявлением премьер-министра Яценюка, который потребовал ликвидировать госадминистрации как «рудименты прошлого»?

Первоапрельскую Концепцию правительства, предусматривающую «внедрение механизма осуществления местными госадминистрациями государственного контроля на соответствие Конституции и законам Украины решений местного самоуправления» можно расценивать только как неудачную шутку. А положение Концепции о «лишении местных советов права высказывать недоверие главам соответствующих госадминистраций» — как насмешку над правами граждан, которые, согласно Конституции, наделены полномочиями учредителя власти и могут осуществлять самоуправление.

Новостарые реформаторы предлагают создать систему управления из трех звеньев, где между сельсоветом и президентом существует неприкосновенная вертикаль власти госадминистраций. А где же народ? Где его контрольные функции? Где механизмы реализации данных функций?

Стыдливо умалчивается о конституционных постулатах верховенства полномочий народа как учредителя власти и наивысшего законодательного органа. Концепция не затрагивает вопросов создания законных оснований для реализации народом права непосредственно управлять государственными делами (путем народного волеизъявления).

В ней также не отражены основополагающие принципы реальной демократии и механизмы осуществления контрольной функции народа, позволяющие гражданам страны выражать недоверие должностным лицам на всех без исключения уровнях власти, тем самым прекращая их полномочия.

Кроме того, Концепция не содержит предписаний о реализации принципов и механизмов природного права народа управлять землей и ее ресурсами как объектом народной собственности. В то время как Конституцией определено, что земля в Украине является объектом права собственности Украинского народа и основным национальным богатством. В Концепции не прописан механизм применения народом как единственным источником власти в Украине права собственности на землю. Реформаторы оставили без внимания тот факт, что земля — это невоспроизводимый источник существования, развития, благосостояния граждан Украины и имеет статус народной (совместной) собственности.

Полномочия распоряжаться землей как народной собственностью должны быть переданы территориальным громадам (их объединениям) для совместного участия органов местного самоуправления и государственной власти в земельных правоотношениях, должны быть концептуально оформлены и разграничены на принципах соблюдения баланса публичных и частных интересов. Такой подход лежит в основе земельного федерализма, предусмотренного в Концепте «Украинского выбора». Данный документ вынесен на  публичное обсуждение.

Модель земельного федерализма определяет целостность государства и неделимость территории, использование земли и природных ресурсов как основного богатства и бюджетообразующей составляющей источника существования, социальной защищенности жителей территориальных громад (объединений). Она также предусматривает запрет продавать земли сельскохозяйственного назначения. Такая модель земельного федерализма должна лечь в основу реформирования власти и ее децентрализации в сфере земельных правоотношений.

Предоставление территориальным громадам (объединениям) права распоряжаться земельными ресурсами «в пределах своих территорий», по меньшей мере, не соотносится с понятием всенародной собственности на землю и обеспечением принципа неделимости территорий государства. О каком народовластии здесь можно вести речь?

Авторы Концепции обошли вниманием то обстоятельство, что сегодня значительная часть земель «распаевана» и во многих случаях является объектом частной собственности, что априори исключает право территориальных громад на распоряжение этими ресурсами.

Отдельно необходимо остановиться на вопросе унитарного устройства государства. Авторы Концепции являются ярыми приверженцами унитарной модели. Однако есть все основания утверждать, что именно такая форма устройства государства стала предпосылкой формирования абсолютизированной президентской вертикали власти, узурпировавшей при помощи коррупционных схем государственную власть по клановому принципу.

Неприятие авторами концепции федеративной модели Украины можно рассматривать как очередную фобию украинской власти, сознательно или неосознанно отождествляющей федерализацию с сепаратизмом и запугивающей общественность расколом страны.  Отвергая идею федеративного устройства, новая власть, как и ее предшественники, стремится к абсолютизации полномочий в управлении государственными делами и контролю финансовых потоков на основе политквотовых кадровых назначений, что реально осуществить только при унитарной модели государственного управления, которая по своей сути не совместима с народовластием. Данная модель предполагает, что  центр никогда не будет делиться полномочиями с территориальными громадами и гражданами. 

В связи с этим сторонникам «сильной республики» хотелось бы напомнить об известном персонаже, который в 1933 году именно с целью установления диктатуры объявил Германию унитарным государством и упразднил региональные органы управления, переподчинив их  государственным наместникам. Возникает закономерный вопрос: не является ли прототипом таких наместников предлагаемый авторами институт региональных префектов?

Некоторые представители Старой Европы, осуждающие идеи федерализации в Украине, по всей видимости, запамятовали, что именно унитарная модель с 1830 года рвала на части Бельгию, состоящую из трех сообществ (французского, фламандского и немецкоязычного) и трех регионов. И только после перехода к федеративной модели устройства государства в 1980 году удалось снять проблему раскола государства и сохранить территориальную целостность Бельгии.

К сожалению, в Украине не стремятся понять истинные причины политических конфликтов и вооруженных противостояний. На идею федеративного устройства государства снова пытаются навесить ярлык сепаратизма. Любая критика модели унитарного устройства, впрочем, как и абсолютизированной государственной системы власти, расценивается политиками как крамола и сдача национальных интересов.

В своих действиях власть руководствуется не интересами граждан, а идеологическими штампами: тысячи соотечественников, самоиндифицированных определенной территорией или национальностью, отстаивающих идею федерализации, огульно обвиняются в сепаратизме, подвергаются необоснованным гонениям.

Вместе с тем остаются без внимания достоверные факты проявлений воинствующего сепаратизма: обособление отдельных административно-территориальных единиц, их охрана незаконными вооруженными формированиями, действия нелегитимных органов власти, которые пытаются перебрать на себя полномочия проживающих там граждан.

Объективный государственно-правовой анализ становления независимой Украины позволяет сделать вывод, что единственно возможным механизмом сохранения территориальной целостности и единения народа Украины является федеративное устройство государства. Общественное движение «Украинский выбор» и его лидер Виктор Медведчук последовательно реализуют идею федерализации Украины. Движение разработало Концепт федеративной реформы, который предполагает смещение центра управления государственными и общественными делами до уровня территориальных громад и их объединений, отказ от президентской вертикали власти, введение институтов бюджетного, земельного и кадрового федерализма. Концепт «Украинского выбора» обосновывает такую доктрину федерализма, которая, обеспечивая децентрализацию власти, предоставляет реальные гарантии территориальным громадам по реализации гражданских прав и свобод на самоуправление и самоорганизацию.